Disertasi ini berasumsi bahwa kebijakan publik bukan sekedar persoalan teknis. Pembuatan kebijakan publik umumnya melibatkan proses politik, interaksi dari para aktor yang saling-bersaing, tawarmenawar dan bernegosiasi memperjuangkan kepentingan masingmasing melalui kebijakan tersebut. Dinamika pergulatan memenangkan kepentingan masing-masing itu adalah inti proses politik. Analisis mengenai pergulatan itu dapat menjelaskan siapa yang diuntungkan oleh kebijakan tersebut dan mengapa demikian. Dengan menggunakan asumsi adanya perubahan paradigmatik dari state-led ke market-led, disertasi ini membahas pertanyaan berikut: Mengapa dilakukan privatisasi terhadap proyek jalan tol Cawang- Tanjung Priok. Mengapa privatisasi itu mengambil bentuk Build, Operate and Transfer (BOT)? Bagaimana berlangsungnya dinamika politik dalam proses pembuatan kebijakan tersebut? Kelompokkelompok mana yang berperan, apa kepentingan kelompok-kelompok ini dan bagaimana interaksi diantara para aktor itu berlangsung sehingga menghasilkan kebijakan privatisasi proyek infrastruktur jalan raya itu? Argumen pokoknya adalah bahwa akibat resesi yang diderita Indonesia sejak 1980-an dan sebagai akibat dari nasihat badan-badan internasional, Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dipaksa mencari sumber pembiayaan alternatif dari sektor swasta untuk membangun prasarana yang memerlukan dana sangat besar. Langkah pemerintah melakukan privatisasi proyek jalan tol itu memunculkan tanggapan yang berbeda-beda dari berbagai kelompok, dari dalam maupun dari luar birokrasi pemerintah, yang berkepentingan dengan proyek tersebut. Kelompok-kelompok itu dapat digambarkan sebagai mewakili suatu spektrum kepentingan. Dengan mengesampingkan kelompok yang secara keras menolak privatisasi itu, disertasi ini mengajukan klasifikasi yang menggolongkan kelompok-kelompok itu berdasar derajat dukungan kelompok terhadap skema privatisasi dan preferensi dari masing-masing kelompok terhadap jenis privatisasi. Kelompok yang dukungannya rendah cenderung memilih skema pengelolaan jalan tol dengan menggunakan modal pemerintah (PMP) atau dana obligasi masyarakat. Kelompok yang dukungannya tinggi cenderung memilih pengelolaan jalan tol oleh swasta yang mengarah pada pengalihan kepemilikan (divestasi). Kelompok yang dukungannya menengah cenderung memilih pengelolaan bisa oleh swasta, tetapi tidak ada pengalihan kepemilikan (BOT) . Hasil akhir dari pergulatan kekuatan diantara kelompok-kelompok tersebut ditentukan oleh struktur dan kultur perpolitikan di masa Orde Baru yang bersifat patrimonial, yang memenangkan pergulatan itu adalah kelompok yang mampu membangun koalisi yang melibatkan aktor paling berpengaruh dalam arena perpolitikan itu. Dengan kata lain, kebijakan privatisasi melalui mekanisme BOT dipilih karena pilihan itu dapat mengundang partisipasi swasta, tetapi tidak mengancam kepentingan penguasa politik waktu itu untuk mengendalikan proses pembangunan. Pilihan perusahaan milik puteri Presiden Soeharto (PT Citra Marga Nusapala Persada) sebagai pengelola proyek privatisasi pertama dalam bidang infrastruktur ini dapat dimengerti sebagai jaminan bahwa penguasa politik Orde Baru itu tidak kehilangan kendali atas proses tersebut.